政府特許經營概念在我國的引入和應用已經有30多年的曆史。以2004年建設部頒布的《市政公用事業(ye) 特許經營管理辦法》為(wei) 標誌，在城市供氣、城市供熱等領域試行特許經營，這之後的近15年，特許經營製度開始建立並逐步完善和規範，成為(wei) 供氣、供熱行業(ye) 加快基礎設施建設力度、增加公共產(chan) 品和服務提供、滿足群眾(zhong) 不斷增長需求的重要製度保障。以城市燃氣行業(ye) 為(wei) 例。經過近15年的發展，特許經營製度對我國供氣行業(ye) 的健康發展起到了積極的促進作用。
一、特許經營在供氣行業(ye) 的實施現狀
根據相關(guan) 統計資料顯示，近95%以上的燃氣企業(ye) 采用特許經營方式開展城市燃氣項目，在已經簽訂的特許經營協議中，近99%采用BOT方式，隻有1%的項目采用TOT等其他方式。
1、為(wei) 政府分憂
過去城市裏燃氣供應緊張，經常可以看到托人買(mai) 液化石油氣罐的情況；城市裏的天然氣管道基礎設施不足，許多有用氣需求的用戶無法及時使用上清潔的天然氣。實行特許經營後，政府將燃氣設施的建設和經營管理委托給國有、民營甚至部分外資企業(ye) ，發揮他們(men) 的財務優(you) 勢和管理經驗，城市燃氣的基礎設施建設有了保障，用戶的用氣需求得到了滿足，。
2、發揮社會(hui) 力量
城市燃氣行業(ye) 的經營和發展能不能做的好，重要的一條是要發揮社會(hui) 各方麵的力量。實行特許經營，可以把政府和社會(hui) 各方的力量聯係和結合起來，調動各方麵的積極性。以新奧能源、中華煤氣等為(wei) 代表的民營和外資城市燃氣企業(ye) ，進入城市燃氣行業(ye) 領域之後，在加快與(yu) 國有燃氣的合作的同時，不斷開拓市場，建立了大量新的城市燃氣項目，對當地城市發展做出了積極的貢獻，也為(wei) 城市能源結構的調整做出了貢獻。
3、擴大財政來源
實行特許經營，對城市燃氣項目的經營權進行轉讓、對部分資產(chan) 進行轉讓，都會(hui) 直接帶來數額巨大的轉讓資金。2015年，全國城市燃氣行業(ye) 的固定資產(chan) 投資規模為(wei) 2178億(yi) 元，這些錢如果都由國家財政解決(jue) 顯然是不可能的，通過實施特許經營，鼓勵和吸引社會(hui) 資金進入燃氣領域，既為(wei) 城市燃氣事業(ye) 建設提供了重要的資金支持，也替政府緩解了資金城市建設的資金壓力。
4、形成競爭(zheng) 局麵
城市燃氣存在自然壟斷屬性，實行特許經營後在城市燃氣行業(ye) 的經營過程中實現了競爭(zheng) ，不同區域的城市燃氣供應和服務有不同的特許經營者承擔，幹得好的經營者被更多的城市政府聘做經營者，形成市場優(you) 勝劣汰的良性循環，樹立起正確的市場競爭(zheng) 導向。
十五年的運行經驗證明，作為(wei) 政府有效監管下的市場經濟管理模式，特許經營製度適應供氣行業(ye) （主要是管道燃氣）這一自然壟斷行業(ye) 。政府通過招投標等市場競爭(zheng) 行為(wei) ，引入具有一定技術、經營管理經驗、社會(hui) 責任心和資金實力雄厚的燃氣企業(ye) ，確定特許經營主體(ti) 地位、政府監管方式、政府定價(jia) 權、安全穩定供氣責任等，規範了燃氣行業(ye) 市場發展。城市燃氣企業(ye) 獲得長期穩定的特許經營權後，更加有信心和積極性進行持續性投資建設，從(cong) 而保障了城市燃氣的供應和服務水平的不斷提高，確保了城市燃氣安全穩定供應。
二、存在的問題
應該看到的是，城市燃氣行業(ye) 實施特許經營存在一些問題，主要表現在以下方麵：
1、終端監管過度和市場化嚴(yan) 重不足
管道燃氣特許經營權是指“在特許經營期限內(nei) 獨家在特許經營區域範圍內(nei) 運營、維護市政管道燃氣實施、以管道輸送形式向用戶供應燃氣，提供相關(guan) 管道燃氣設施的搶修搶險業(ye) 務等並收取費用的權利”。就用戶端而言，工業(ye) 、車用氣、分布式能源等用氣項目，隻要以管道形式供應，均屬於(yu) 特許經營範圍之內(nei) ，且由擁有特許經營權的燃氣企業(ye) 獨家建設和運營。這表明管道燃氣經營具有明顯壟斷式排他性。
然而，依靠行政權利獲得的壟斷與(yu) 輸配環節形成的自然壟斷還是有著本質上的區別。第一、城鎮配氣管網具有自然壟斷性，政府既可以統一規劃並獨家建設和經營也可以委托第三方來做。第二、燃氣產(chan) 品和服務具有典型的公益性和準公共物品的屬性，政府應該保障供氣安全和和質量並監管價(jia) 格。第三、過往15年，燃氣用戶主要以居民、工商和公共服務業(ye) 用戶為(wei) 主，這些用戶需求多為(wei) 剛性需求，而且民生用氣色彩濃厚。以上三點是當初采取特許經營方式的主要理由。
但是，現在來看，由於(yu) 用戶類別及用氣性質發生了較大的變化。特別是在工業(ye) 、大型發電、分布式能源等項目方麵，這些領域具有典型的私人物品特征，應該由用戶自主選擇供氣。而目前的特許經營製度以燃氣配送與(yu) 終端供氣捆綁經營的方式，造成配氣與(yu) 終端銷售的壟斷，形成了特許經營方式下的燃氣終端監管過度和市場化嚴(yan) 重不足的被動局麵。
2、政策性負擔導致的市場保護
受製於(yu) 政府專(zhuan) 業(ye) 水平和財政能力等限製，管道燃氣企業(ye) 承擔著規劃編製、應急演練、搶險救災等公共服務任務。這種“政府主管、企業(ye) 承辦”的模式增加了燃氣企業(ye) 的成本。由企業(ye) 承擔的社會(hui) 性職能就是企業(ye) 的政策性負擔，政府必須給予政策支持，這些企業(ye) 才有生存能力。從(cong) 政府角度來看，給予市場保護可能是給予政策支持最廉價(jia) 的方式，既不需要自己掏錢，又不會(hui) 在短期內(nei) 集中暴露弊端。按照這個(ge) 邏輯，要放開特許經營，首先就要解決(jue) 居民供氣保障問題。短期來看，是誰來承接這個(ge) 政策性負擔的問題，長期來看，還是必須按照實際成本和準許收益提高居民用氣等公用事業(ye) 的服務價(jia) 格。
3、地方政府在同一地區授予多個(ge) 特許經營權，造成燃氣經營混亂(luan) 、惡性競爭(zheng) 及基礎設施重複建設等問題突出
近幾年，各地和各級政府比較注重以特許經營權授予的方式來選擇和監管管道燃氣企業(ye) 。但有些地方政府將一個(ge) 城市劃分為(wei) 多個(ge) 區域，分別授予不同的企業(ye) 經營，造成一個(ge) 城市內(nei) 的燃氣經營混亂(luan) 、惡性競爭(zheng) 及基礎設施重複建設等問題，甚至同一城市的燃氣價(jia) 格和服務都不相同。
三、建議和思考
（一）建議
第一、改變目前在同一行政區域內(nei) 授予多家燃氣企業(ye) 特許經營權的現象，鼓勵企業(ye) 之間的並購和重組。
第二、進一步明確經營許可與(yu) 特許經營製度的關(guan) 係，做好銜接，盡快出台具有實操性的經營許可實施細則。
第三、按照“橋歸橋、路歸路”的方式，減少城市燃氣企業(ye) 承擔的政府職能，能夠市場化的要盡量市場化，逐步打破因為(wei) 政策性負擔形成的市場保護壁壘。
（二）思考
我們(men) 看到，目前在能源消費側(ce) ，單一能源獨立作戰已經不能滿足用戶的個(ge) 性用能需求和降本增效的期望，消費側(ce) 逐漸與(yu) 供給側(ce) 深度融合，並進一步統籌優(you) 化、梯級利用，通過多能互補把能量吃幹榨淨，實現能源的綜合利用。同時，在能源供給結構上，一定會(hui) 是以分布式為(wei) 主，集中式為(wei) 輔，可再生能源優(you) 先發展，形成清潔、低碳的多品類能源供應。同時，數字技術將與(yu) 能源生產(chan) 、傳(chuan) 輸、存儲(chu) 、消費以及能源市場深度融合。
隨著電力體(ti) 製改革的逐步深化，增量配電和售電端市場的逐步放開，出現了一大批提供綜合能源服務的新興(xing) 業(ye) 態。新業(ye) 態重新分割了市場版圖，攻破了管道燃氣企業(ye) 苦心布下的“鐵桶陣”，原來的特許經營已經受到衝(chong) 擊。燃氣企業(ye) 顯然也意識到了這種衝(chong) 擊和危機感，部分企業(ye) 對供熱和分布式項目跑馬圈地的速度加快，還有的企業(ye) 專(zhuan) 門成立公司投資分布式能源，甚至開始布局化石能源和新能源終端的跨界融合。
應該說，在十三五期間，越來越多的燃氣企業(ye) 將基於(yu) 多品類能源搭建起來的終端分銷和客戶網絡，不隻是單一的燃氣，還包括了電力、熱力能源供應，為(wei) 用戶提供終端的電、熱、冷能源服務。而傳(chuan) 統的特許經營方式也將會(hui) 進一步得到完善，在開展綜合能源服務的過程中，將以往通過燃氣管網項目獲取燃氣經營權、通過熱力供應獲取熱力經營權的模式轉變成獲取供氣、供熱和供電的統一特許經營權的模式。
同時，城市燃氣企業(ye) 也將從(cong) 單一的天然氣分銷企業(ye) 向綜合能源服務商轉型，並依托人工智能、大數據等數字技術，向數字能源平台運營商升級發展，並不斷推動創建清潔、低碳、智能的現代能源體(ti) 係。
來源：博燃網