摘要：近年隨著我國環境法製體(ti) 係、監管體(ti) 係和經濟政策體(ti) 係的基本建成，我國形成了包括法律、法規和相關(guan) 規定在內(nei) 的多層次的油氣環境法律體(ti) 係，油氣行業(ye) 的環境監管更加嚴(yan) 格。
　　當前，我國能源資源約束日益加劇，生態環境問題突出，提高能源效率、減少汙染物排放、確保能源安全的壓力進一步加大，能源發展麵臨(lin) 一係列新問題、新挑戰。從(cong) 現在起到2020年，是我國全麵建成小康社會(hui) 的關(guan) 鍵時期，為(wei) 保障經濟社會(hui) 快速發展，石油天然氣等能源消費仍需增加，因而這些挑戰不僅(jin) 仍將存在，有的還會(hui) 加劇，由此帶來的環境壓力將更趨嚴(yan) 峻。隻有堅持“節約、清潔、安全”的戰略方針，才能加快構建清潔、高效、安全、可持續的現代油氣管理體(ti) 係，更加注重油氣行業(ye) 的生態環境保護。
　　一 我國油氣行業(ye) 環境政策體(ti) 係初步形成
　　石油和天然氣是經濟社會(hui) 發展的重要基礎性能源，石油天然氣行業(ye) 是我國經濟的重要組成部分。近年來，隨著我國環境法製體(ti) 係、監管體(ti) 係和經濟政策體(ti) 係的基本形成，油氣行業(ye) 的環境法治建設和經濟政策製定取得了長足進展。
　　1. 形成了以憲法為(wei) 依據的包括法律、法規和相關(guan) 規定在內(nei) 的多層次油氣環境法律體(ti) 係
　　我國陸上石油天然氣環境法律體(ti) 係以憲法為(wei) 根本依據，已初步構建了一套較為(wei) 完整的法律法規體(ti) 係，主要包括：環境保護法律、環境影響評價(jia) 法律及其實施細則，行政法規和地方性法規，國家標準和規範（例如汙染排放和控製標準、環境監測方法標準、清潔生產(chan) 標準、環境質量標準），部門規章、地方性規章和環境標準（例如地方汙染排放和控製標準、地方環境質量標準）以及我國締結或參加的與(yu) 環境保護有關(guan) 的國際條約。
　　憲法對我國生態環境保護提出了相應的法律約束。《中華人民共和國憲法》（2004修訂本）規定：石油天然氣等礦藏屬國家所有，國家負責保障自然資源的合理利用；禁止任何組織或者個(ge) 人用任何手段侵占或者破壞自然資源；一切使用土地的組織和個(ge) 人必須合理地利用土地；國家保護和改善生活環境和生態環境，防治汙染和其他公害。
　　以憲法為(wei) 依據，國家製定了多部涉及石油天然氣開發環境保護的法律法規，主要包括《環境保護法》、《大氣汙染防治法》、《固體(ti) 廢物汙染環境防治法》、《環境噪聲汙染防治法》、《水汙染防治法》、《環境影響評價(jia) 法》、《野生動物保護法》等法律和《水汙染防治法實施細則》、《水土保持法實施細則》等實施細則，以及《建設項目環境保護管理條例》、《排汙費征收使用管理條例》、《河道管理條例》、《基本農(nong) 田保護條例》、《風景名勝區條例》、《危險化學品安全管理條例》等行政法規。
　　在憲法和環境保護相關(guan) 法律法規的指導下，有些省（自治區、直轄市）根據本地的實際情況，陸續頒布了相關(guan) 的地方性石油勘探開發環境保護法規，例如《山東(dong) 省陸上石油勘探開發環境保護條例》（1994）、《甘肅省石油勘探開發生態環境保護條例》（2010）、《黑龍江省石油天然氣勘探開發環境保護條例》（2010）、《遼寧省石油勘探開發環境保護管理條例》（2011）和《新疆維吾爾自治區煤炭石油天然氣開發環境保護條例》（2014）等。
　　一些對石油天然氣勘探開發環境問題比較重視的地方（例如甘肅慶陽市和新疆塔城市）的環境保護主管部門，還製定了較為(wei) 係統的地方部門規章，主要涉及石油天然氣勘探開發建設項目管理、建設用地、環境管理、環境敏感區保護、水資源管理和恢複性規劃等方麵。
　　另外，作為(wei) 世界環境保護和治理的重要組成部分，我國簽署了《生物多樣性公約》、《控製危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》、《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書(shu) 》、《關(guan) 於(yu) 消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書(shu) 》、《保護臭氧層維也納公約》等國際環境保護條約，並承諾遵守其中的有關(guan) 規定。
　　2. 我國環境監管製度基本建成，油氣行業(ye) 的環境監管更加嚴(yan) 格
　　涉及油氣行業(ye) 環境監管的我國環境監管製度體(ti) 係主要包括法律中明確規定的九項基本製度，即“老三項”、“新五項”以及“汙染物總量控製製度”。其中，“老三項”製度包括“三同時”製度、排汙收費製度和環境影響評價(jia) 製度，“新五項”製度包括排汙許可證製度、限期治理製度、集中控製製度、綜合整治定量考核製度和目標責任製度。此外，環境保護法還規定了環境與(yu) 計劃、環境監測、環境標準以及環境狀況公報等各項製度。
　　3. 我國環境經濟政策日益完善，對油氣行業(ye) 的影響不斷加大
　　從(cong) 1984年《資源稅條例（草案）》施行開始，資源稅在我國開征已有30多年的曆史，其間有關(guan) 資源稅改革的探討從(cong) 未間斷。1993年國務院製定的《中華人民共和國資源稅暫行條例》不僅(jin) 為(wei) 征收資源稅提供了稅法依據，而且也是中國第一個(ge) 比較全麵的資源稅法規。
　　2014年10月製定的《關(guan) 於(yu) 調整原油、天然氣資源稅有關(guan) 政策的通知》（財稅〔2014〕73號）規定，原油、天然氣礦產(chan) 資源補償(chang) 費費率降為(wei) 零，相應將資源稅適用稅率由5%提高至6%。國家還同時製定了自2014年12月起煤炭資源稅從(cong) 價(jia) 計征以及全麵清理涉及煤炭、原油、天然氣的收費基金等政策。
　　成品油消費稅是以提高油品價(jia) 格來控製消費總量、鼓勵節約用油、推進節能減排的稅收政策。1994年分稅製改革時，成品油消費稅僅(jin) 涵蓋汽油、柴油兩(liang) 個(ge) 稅目，後經不斷調整和完善，於(yu) 2009年1月1日起實行的《關(guan) 於(yu) 實施成品油價(jia) 格和稅費改革的通知》（國發〔2008〕37號）確定了現行的對汽油、柴油、航空煤油（暫緩征收）、石腦油、溶劑油、潤滑油及燃料油七個(ge) 子目征稅及其稅額。現行成品油消費稅納稅人為(wei) 在我國境內(nei) 生產(chan) 、委托加工和進口成品油的單位；納稅環節在生產(chan) （包括委托加工和進口）環節；計征方式為(wei) 從(cong) 量定額計征。
　　排汙收費是迄今我國環境政策體(ti) 係中最為(wei) 重要的一項環境經濟政策，其專(zhuan) 款專(zhuan) 用對於(yu) 強化企業(ye) 汙染治理能力起到了重要作用。2013年，我國排汙收費資金總額達到200多億(yi) 元。同時，廣東(dong) 、江蘇等省市開展了排汙費改革，江西、湖北、湖南和甘肅省的重點城市開展了針對二氧化硫和廢水征收的環境稅試點。
　　2007年以來，國家設置了主要汙染物減排專(zhuan) 項資金、中央農(nong) 村環境保護專(zhuan) 項資金等8項環保專(zhuan) 項資金政策。大約十個(ge) 省市開展了流域生態補償(chang) 試點和實踐，並在流域綜合治理和地方汙染減排工作中開始顯現效果；國家針對草原牧民實施生態補償(chang) 政策和海洋汙染補償(chang) 試點，國家發改委牽頭開展生態補償(chang) 立法等，生態補償(chang) 政策得到了較高的重視。燃煤發電機組脫硫上網電價(jia) 按0.015元/千瓦時補貼的政策以及高耗能行業(ye) 差別電價(jia) 政策的實施，有助於(yu) 促進節能減排工作的有效實施。
　　二 構建以法治為(wei) 基礎、經濟政策為(wei) 核心的油氣行業(ye) 環境政策體(ti) 係
　　為(wei) 促進石油天然氣產(chan) 業(ye) 健康、可持續發展，必須盡快健全和完善環境法製、環境經濟政策體(ti) 係以及相應的保障措施。
　　1. 深化石油天然氣領域環境法製體(ti) 係建設
　　油氣行業(ye) 要建立健全以《石油天然氣法》為(wei) 核心，以油氣專(zhuan) 項法為(wei) 支撐的完整的法律框架體(ti) 係，其中包括製訂或修訂《天然氣中下遊管理條例》、《石油天然氣開采環境保護條例》、《海洋石油天然氣管道保護條例》等行政法規，重點完善基礎設施建設和運營管理、儲(chu) 備、安全預警與(yu) 應急、安全生產(chan) 和生態效益補償(chang) 、環境保護等法律製度。
　　其中，《石油天然氣開采環境保護條例》要對石油天然氣開采中的汙染防治規劃、環境影響評價(jia) 、排汙許可、鑽井液以及廢氣、廢水和有毒氣體(ti) 的回收處理、噪聲控製、放射源管理、環境監測、超標排汙、汙染事故的應急處理等方麵作出專(zhuan) 門規定。
　　2. 深化油氣行業(ye) 環境監管改革，推進市場監管製度化、規範化、程序化
　　（1）加強政府監管
　　一是完善標準和規範。加快完善石油天然氣開發、運輸、儲(chu) 配等環節的環境監管技術標準和規範，完善包括戰略環境影響評價(jia) 、規劃環境影響評價(jia) 和石油天然氣開發、運輸、儲(chu) 配建設項目動態環境影響評價(jia) 在內(nei) 的環境影響評價(jia) 製度。
　　二是強化石油天然氣開發的全過程監管。加強對石油天然氣開發的全過程監管，在事前、事中、事後三個(ge) 階段均應嚴(yan) 格監管。事前監管主要針對石油天然氣開發前的規劃和準備工作，從(cong) 源頭上杜絕環境風險。
　　例如，企業(ye) 或作業(ye) 者在編製石油天然氣開發方案的同時，必須編製石油天然氣環境影響報告書(shu) ，並提出為(wei) 避免、減輕各種汙染影響擬采取的環境保護措施；要求企業(ye) 在開發活動開始前建立當地主要環境指標的基線（例如地下水水質、地表水質、空氣質量等）並在開發期間持續監測；鑽井位置選擇需基於(yu) 詳細的地質條件調查，並盡量避開人口稠密區、生態環境保護區等，盡量減少對土地的破壞並高效利用土地，盡量就近利用當地基礎設施，減少鋪設新道路並減少設施用地。
　　事中監管主要針對石油天然氣鑽探、完井、開采及後續生產(chan) 過程。例如，要求作業(ye) 者在各環節都要滿足環境監管的各種標準和規範，采用高效、綠色、循環的技術，保證環保和安全；要求作業(ye) 者具備防治環境汙染的應急能力並製定應急預案，配備處理汙染的設施等。事後監管主要針對石油天然氣開發引發的長期風險進行評估。石油天然氣開發所引發的環境影響有時在監管前期和監管過程中不易被發現和掌握，在生產(chan) 階段結束後需對地下水、地表水、土壤、空氣等環境狀況進行分析，並與(yu) 開發前基準進行對比，評估石油天然氣開發環境影響。
　　三是注重中遊管網環節的環保監管。在管道建設時期，嚴(yan) 格審查管道工程的勘察設計者、供應商、承包商的資質。在管道工程勘察設計、供應、施工過程中，嚴(yan) 格監督執行國家有關(guan) 環境政策、法律、法規及技術標準。科學選擇管線，修建管道安全保護設施，從(cong) 源頭上排除管道的環境隱患。負責油氣輸送的企業(ye) 應設置環境管理機構，配置與(yu) 管理內(nei) 容相適應的人力和裝備，逐級建立環境管理網絡，完善各級環境責任製。
　　（2）強化企業(ye) 環保責任
　　一是建立健全環境監督管理機構和製度。企業(ye) 須成立環境管理委員會(hui) 和環境管理部門，配備相應的管理人員，並且要建立一整套環境監督管理製度（包括環境責任製度、教育培訓製度以及設備管理製度、獎懲製度、應急管理製度等）。
　　二是明確環境職責，健全環境責任製。企業(ye) 應建立健全以崗位責任製為(wei) 主要內(nei) 容，以主要負責人為(wei) 中樞的環境責任體(ti) 係，明確環境主要負責人、各職能部門和從(cong) 業(ye) 人員的環境責任製度，形成健全的環境監管責任體(ti) 係。
　　三是建立健全隱患排查製度，加強應急預案機製。企業(ye) 須對生產(chan) 過程中的重點環節、重點部位和重點設備進行不間斷的環境隱患排查，並對排查出的環境隱患進行專(zhuan) 業(ye) 的評估、分級，做到事前管理和源頭控製。須建立嚴(yan) 格的隱患信息報送製度，規範隱患治理工作；對於(yu) 突發環境狀況，須有一個(ge) 有效的應急組織機構和一套完善的應急預案，並在平時有計劃地組織應急演練工作。
　　（3）推進信息公開
　　信息公開與(yu) 社會(hui) 監管應貫穿石油天然氣生產(chan) 、輸送和利用的全過程。政府部門應對企業(ye) 信息公開和公眾(zhong) 溝通工作進行有效的指導和監督。
　　首先，應力推企業(ye) 信息公開工作，公開、誠實地解釋生產(chan) 、輸送和利用過程中可能存在的環境和健康風險及企業(ye) 將如何應對這些風險。
　　其次，政府應及時、準確地公布環境監測數據。
　　再次，應把與(yu) 開發所在地居民的溝通融入開發的各個(ge) 階段，使居民對相關(guan) 的挑戰、風險和利益有清楚的了解。
　　落實《關(guan) 於(yu) 當前環境信息公開重點工作安排的通知》，及時公開環境質量監測、建設項目環境影響評價(jia) 信息、環境違法案件及查處、主要汙染物總量減排數據、重點減排項目和減排工程建設進展等環境信息，主動向社會(hui) 通報環境狀況、重要政策措施和突發環境事件及其應急處置信息。
　　3. 深化環境經濟政策體(ti) 係建設，構建油氣行業(ye) 可持續發展的環境保護長效機製
　　（1）加快資源稅費改革
　　資源稅改革應以促進自然資源合理開發利用、生態環境保護、加快轉變發展方式為(wei) 目標，分三階段、從(cong) 六方麵逐步推進，即2015-2016年初步完善資源稅體(ti) 係，2017-2018年基本完善資源稅體(ti) 係，2019-2020年基本實現資源稅改革目標，明確資源稅定位，確定合理稅負水平，擴大征收範圍，完善計征方式，完善資源性產(chan) 品價(jia) 格形成機製，完善相關(guan) 配套措施。
　　（2）推進成品油消費稅改革
　　我國經濟發展與(yu) 資源環境的矛盾日益突出，節能減排工作任務艱巨，征收成品油消費稅的目的在於(yu) 促進節能減排。在完善現行稅製的基礎上，建議采用多環節征收方案，推進成品油消費稅改革。
　　（3）建立和完善環境稅和碳交易政策體(ti) 係
　　環境稅直接針對各種不利於(yu) 生態環境的行為(wei) 進行征收，也稱為(wei) 獨立環境稅，一般包括汙染物排放稅、汙染產(chan) 品稅、碳稅等。其中，汙染物排放稅是對汙染物（例如廢氣、汙水和固體(ti) 廢物等）排放征收的環境稅種；汙染產(chan) 品稅是對有潛在汙染的產(chan) 品（例如能源燃料、機動車、臭氧損耗物質、化肥農(nong) 藥、含磷洗滌用品、汞鎘電池等）征收的環境稅種；碳稅是對產(chan) 生二氧化碳的石油、天然氣等化石燃料征收的環境稅種。
　　在碳交易方麵，從(cong) 長遠來看，我國要建立一個(ge) 強製性、覆蓋經濟整體(ti) 、一二級市場健全、與(yu) 國際市場接軌的全國性市場，充分發揮市場機製在優(you) 化配置各類節能減排資源中的決(jue) 定性作用，從(cong) 而達到以最小成本實現最大減排的效果。在碳稅方麵，要加快推進碳稅立法工作，未來可以考慮碳稅與(yu) 碳交易結合使用，發揮組合政策的作用，同時對積極采用技術減排和回收二氧化碳並達到一定標準的企業(ye) 給予減免稅優(you) 惠。
　　加快推進“環境費改稅”和汙染排放稅立法工作，將現行排汙收費的征收對象全部納入汙染排放稅的征稅範圍，實行排汙收費製度的全麵改革。進一步完善節能減排稅收政策，建立和完善生態補償(chang) 機製，探索建立綠色稅收體(ti) 係。
　　三 未來環境政策體(ti) 係改革將對我國油氣行業(ye) 產(chan) 生深遠的影響
　　環境政策體(ti) 係改革將從(cong) 主要用行政辦法保護環境轉變為(wei) 綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決(jue) 環境保護問題，探索出以法治為(wei) 基礎、經濟政策為(wei) 核心的解決(jue) 油氣行業(ye) 環境問題最有效、最能形成長效機製的辦法，以促進環保技術創新、增強市場競爭(zheng) 力、降低環境治理成本與(yu) 行政監控成本，保障國家能源安全和經濟社會(hui) 的可持續發展。
　　1. 促進油氣企業(ye) 增強社會(hui) 責任感，提升軟實力
　　未來環境政策體(ti) 係改革，必然要求企業(ye) 從(cong) 更廣泛的公眾(zhong) 利益和社會(hui) 發展的角度統籌考慮問題，自覺接受社會(hui) 和公眾(zhong) 的監督，通過履行社會(hui) 責任，塑造和展現企業(ye) 有益於(yu) 公眾(zhong) 健康、有益於(yu) 環境保護、有益於(yu) 社會(hui) 發展的良好形象。中國石油企業(ye) 作為(wei) 關(guan) 係國計民生的重要基礎性骨幹企業(ye) ，在履行經濟責任和政治責任的同時，今後將更加全麵地履行好企業(ye) 的社會(hui) 責任和環保責任，樹立起負責任大公司的良好社會(hui) 形象。
　　2. 促進油氣企業(ye) 施行綠色低碳發展戰略，重視綠色發展
　　綠色發展，是黨(dang) 的“十八大”報告中提出建設美麗(li) 中國的重要內(nei) 容。未來環境政策體(ti) 係改革，必然會(hui) 對各主體(ti) 特別是油氣企業(ye) 形成正確的引導，使其朝著綠色發展的方向前進。重點是加快實施碧水藍天專(zhuan) 項行動，抓好責任落實，確保項目不拖後、不落空；加快實施能效倍增計劃，分解落實年度計劃，加強監督檢查；加快地熱、生物質能源等清潔能源發展，抓好碳資產(chan) 管理，積極參與(yu) 碳交易，實現碳資產(chan) 價(jia) 值。
　　3. 促進油氣企業(ye) 發展方式不斷轉型升級
　　未來環境政策體(ti) 係改革，力圖通過調控利益相關(guan) 者環境行為(wei) 的私人成本和社會(hui) 成本之間的差距消除利益相關(guan) 者環境行為(wei) 的外部性，實現環境資源的公平使用。例如，提高資源稅稅率的目的在於(yu) 借助經濟杠杆的作用，通過資源稅負增加產(chan) 生的向下傳(chuan) 導機製，促使產(chan) 業(ye) 鏈從(cong) 上遊到下遊進行相應的利益調整，產(chan) 生一定的正麵利益。總體(ti) 的稅價(jia) 聯動效應，就是從(cong) 產(chan) 業(ye) 鏈的上遊到中下遊、從(cong) 開發環節到製造領域普遍提高集約化水平，減少粗放型生產(chan) ，從(cong) 而加快轉變石油企業(ye) 的發展方式。
　　4. 促進油氣企業(ye) 創新發展，全力提高發展質量和效益
　　未來環境政策體(ti) 係改革，力圖通過環境稅收、財政、金融等方麵政策的調整，促進油氣企業(ye) 通過創新發展，提高發展質量和效益。
　　一方麵，促進油氣企業(ye) 通過產(chan) 業(ye) 創新和商業(ye) 模式創新，調整產(chan) 業(ye) 結構、產(chan) 品結構和市場結構。上遊領域，可通過商業(ye) 模式創新，以合資合作勘探開發等方式，提高勘探成功率、儲(chu) 量動用率，調整儲(chu) 量產(chan) 量結構，增加天然氣等清潔能源資源儲(chu) 量，實現高效勘探開發，做好天然氣資源、市場、管網設施的戰略布局，推進產(chan) 業(ye) 鏈優(you) 質發展。煉油領域，可通過產(chan) 業(ye) 模式創新，立足老企業(ye) 改造，調整裝置結構，淘汰落後產(chan) 能，解決(jue) 高質量油品數量不足的問題，多生產(chan) 優(you) 質環保產(chan) 品。
　　另一方麵，促進科技創新，在天然氣增儲(chu) 上產(chan) 、增加重質油加工手段、推進化工原料和產(chan) 品結構調整、節能環保、戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 等領域，集中力量突破一批重大關(guan) 鍵技術。加強新產(chan) 品、新技術開發的體(ti) 製機製創新，推進研發、設計、生產(chan) 和營銷等聯合攻關(guan) ，在新產(chan) 品、新技術開發上走出一條新路。（原載《國際石油經濟》，其他作者為(wei) 郭焦鋒）